פסק-דין בתיק עת"מ 2732-07

מהם המגבלות ש"חוקי ההקפאה" מציבים בדרכה של רשות מקומית החפצה בשינוי תעריף הארנונה ביחס לנכס מסוים? האם ניתן לעשות זאת על ידי החלת תעריף של סיווג מן הסיווגים הכלולים בתקנות ההסדרים  שנראה מותאם יותר לתכלית השימוש בנכס? האם ניתן לקבל את אישור השרים לשינוי התעריף בלי ידוע מוקדם של בעלי הנכסים?   אלה  שאלות המשפט העיקריות שעתירה זו סובבת אותם.

נסיבות העתירה

העותרת מחזיקה בנכס באזור תעשייה ברמלה המשמש כמחסן לשיווק והפצה של מוצרים מוגמרים בעיר ומחוצה לה (להלן: " הנכס"). עד לשנת 2001 היה הנכס מסווג לצורכי ארנונה בעיקרו כ-"תעשייה ומלאכה" ובחלקו כ-"משרדים - מקצועות חופשיים". בעקבות הליכי השגה וערר מצד העותרת הושג הסכם פשרה שמכוחו סווג הנכס, החל משנת 2001  כ"מבנים המשמשים למרכזי שיווק ארציים/אזוריים ומרכזי שיווק והפצה (קוד 310)" (להלן: " מרכזי שיווק - קוד 310" או " מרכזי שיווק"). מ- 2001 ועד 2006 קבעו צווי הארנונה של עיריית רמלה (להלן: " העירייה") שבגדר  מרכזי שיווק- קוד 310 יבואו " כל המבנים המשמשים מרכזי שיווק ארציים או אזוריים בלבד, או מרכזי מיון והפצה לסניפים ולציבור מחוץ לגבולות העיר רמלה ואשר יועסקו בהם לא פחות מ-10 עובדים". הסיווג נכלל בסעיף 17 של פרק ו של הצו ("נכסים אחרים"), בתעריף (לשנת 2006) 44.52 ש"ח  למ"ר.     

בשנת 2007 חלו שינויים בצו הארנונה. הדבר היה לאחר שהעירייה מצאה כי תעריף מרכזי שיווק  נופל מן התעריף המזערי של "משרדים שירותים ומסחר" הקבוע בתקנת הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות) תשס"ו - 2007 (להלן: " תקנות ההסדרים").

בראשית שנת 2007, שלחה העירייה למחזיקי הנכסים באזור התעשייה ובכללם העותרת "הודעת עדכון" של תעריפי הארנונה (להלן: " הודעת העדכון"). ההודעה מנומקת בכך שהתעריף הקיים נופל מן התעריף המינימאלי של הסיווג המתאים הקבוע בתקנות ההסדרים.

במקביל למשלוח "הודעת העדכון"  פנתה העירייה למשרד הפנים בבקשה לאשר העלאה חריגה של תעריף מרכזי שיווק -קוד 310, בין היתר מפני שאופי הפעילות בהם תואם את סיווג "משרדים שירותים ומסחר" שבתקנות ההסדרים.

אישור שרי הפנים והאוצר (להלן: " השרים") ניתן באוקטובר 2007.  בכך אושררו השינויים  בצו הארנונה לשנת 2007.  מרכזי השיווק זכו, בצו הארנונה לשנת 2007,  להגדרה חדשה לאמור: " מבנה המשמש ל אחסנה ארעית של טובין מוגמרים לשיווקם והפצתם אל מחוץ לגבולות העיר רמלה ואשר יועסקו בו לא פחות מ-10 עובדים" [ההדגשה שלי והיא מציינת את היסודות שלא נכללו בהגדרה שבצו הקודם]. הסיווג מרכזי שיווק -קוד 310 נותר בסעיף 17 של פרק ו (נכסים אחרים)  אולם התעריף הועלה ל- 54.62 ש"ח.

העותרת, כמו שאר בעלי הנכסים באזור התעשייה, לא קיבלה כל הודעה על הפנייה לאישור השרים. משקיבלה העותרת את הודעת העדכון העותרת הגישה השגה על חיובי הארנונה לשנת 2007. השגתה נדחתה והיא הגישה ערר. במהלך הדיון בוועדת העררים עוררו חברי הוועדה שאלה בדבר סמכות הוועדה לדון בשאלת חוקיות שינויי התעריף. בסופו של דבר בהחלטה מיום 13.11.07 דחתה הוועדה את הערר מן הטעם שהוועדה אינה מוסמכת לדון בהשגות על חוקיות צווי הארנונה או חוקיות שינויי התעריף.

מכאן העתירה.

עיקרי טענת העותרת

העותרת ערכה טענותיה בשלושה נדבכים. עניינו של  נדבך הבסיס  בטענה  לאי חוקיות שנויי הסיווג או שינויי התעריף. ענינו של הנדבך המרכזי הוא בטענה לאי חוקיות הליך אישור שינויי התעריף בידי השרים.  עניינו של הנדבך העליון הוא  בשלילת ההצדקה להעלאת התעריף. 

אי חוקיות השינויים בצו הארנונה לשנת  2007

למן שנת 1985 וביתר שאת למן שנת 1993 הטיל המחוקק על הרשויות המקומיות "משטר הקפאה" של מסי הארנונה. העלאת התעריפים נקבעת מדי שנה בתקנות ההסדרים והרשויות המקומיות לא הורשו  להעלות את תעריפי הארנונה הנקבעים בצו הארנונה המקומי מעבר לשיעור העלאה שנקבע בתקנות [חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב) תשנ"ב - 1992 (להלן: " חוק ההסדרים")].

יתר על כן תקנות ההסדרים אוסרות על הרשויות לשנות סיווג או תת סיווג של נכס באופן המשפיע על סכום הארנונה שהרשות המקומית רשאית לגבות בהתאם לתקנות ההסדרים (תקנה 5 לתקנות ההסדרים). העלאת תעריפים או שינויי סיווג ניתנים לביצוע רק אם אושרו בידי שרי הפנים והאוצר (להלן בהתאמה: " השרים" ו-" אישור השרים").

שינוי בסיווג של נכס מסוים יכול להיערך אם חל שינוי בשימוש בנכס. בהעדר שינוי בשימוש בנכס הרשויות המקומיות אינן רשאיות לשנות את סיווגי הנכסים גם אם מתברר שנכס מסוים סווג בטעות בסיווג שאינו מותאם לשימוש הנעשה בו בפועל.

לכללים הלו מצויה, לעת הזאת פרשנות פסוקה של בית המשפט העליון [עע"ם 3874/02 חדרה  נ' חברת שיקרצ'י תעשיות פ"ד נח(5) 877 (להלן: " פס"ד שיקרצ'י"); עע"ם 980/04 המועצה האזורית חבל יבנה נ' אשדוד בונדד (חוו"ד השופטת ארבל)] ופסיקה של בתי המשפט לעניינים מנהליים [עת"מ (ת"א) 1176/02 פריץ קומפניס נ' עמק לוד; עת"מ 3040/06(חי') אבן קיסר בע"מ נ' מועצה אזורית מטה אשר].

תקנות ההסדרים לשנת 2007 אפשרו העלאת תעריף הארנונה ב-2.73% ביחס לתעריף בשנת 2006. כיון שתעריף  מרכזי השיווק בשנת 2006 היה 44.52 ש"ח למ"ר ניתן היה בשנת 2007 להעלותו לכדי 45.73 ש"ח בלבד.

העירייה שינתה את התעריף ל-54.62 ש"ח בכך יצרה העלאה של 22.68% ביחס לתעריף בשנת 2006. העלאה כזאת נוגדת את דיני ההקפאה.

כיוצא בזה גם השינויים שנערכו בהגדרת מרכזי שיווק במגמה לשייך את הנכס לסיווג "משרדים שירותים ומסחר" חלף "נכסים אחרים" אינה יכולה להועיל באשר תכליתה היחידה היא להתגבר על מחסומי דיני ההקפאה [ה"פ (ת"א) 1241/97 חברת דיסזן סיסטמס ישראל נ' המועצה המקומית גבעת שמואל].